Dr. Bárándy Gergely, Dr. Enyedi Krisztián: Leplezett eszközök és titkos információgyűjtés, avagy az új büntetőeljárási törvény margójára

Az Országgyűlés a 2017. évi tavaszi ülésszak utolsó ülésén, június 13-án fogadta el az új büntetőeljárási kódexet (továbbiakban: új Be.)[1], ami 2018. július 1-ével lép hatályba. Az új törvény egyik legjelentősebb újítása a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés jelenlegi megkülönböztetésének megszüntetése, és „leplezett eszközök” megnevezés alatt a bűnügyi titkos felderítés újraszabályozása. Ezzel összefüggésben értelemszerűen módosítani kellett a titkos információgyűjtés különböző törvényekben felelhető hatályos szabályozását is. Az erről szóló törvényjavaslat[2] elfogadásáról ugyancsak június 13-án döntött az Országgyűlés. Az új törvények 2018. július 1-én lépnek hatályba.

Figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény 46. cikk (6) bekezdése alapján a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásának szabályait sarkalatos törvényben kell szabályozni, a törvényjavaslatok elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának támogatására volt szükség. A témában lefolytatott ötpárti egyeztetések ellenére nem alakult ki konszenzus a parlamenti frakciók között. Az elfogadáshoz szükséges kétharmados többség azonban így is biztosított volt, mert azokat a kormánypártok mellett a Jobbik is támogatta, míg az MSZP, az LMP és a független képviselők elutasították. Így az az Országgyűlés az új Be.-t 154 igen, 7 nem szavazattal, 33 tartózkodás mellett, míg a titkos információgyűjtés szabályait módosító törvényt 154 igen, 39 nem szavazattal, 5 tartózkodás mellett fogadta el.

Tanulmányunkban alapvetően arra keressük a választ, hogy milyen megfontolások tették szükségessé a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés szabályozásának átalakítását – a kritikai észrevételek, tudományos szempontból mennyire voltak megalapozottak -, milyen viták övezték az új törvények elfogadását, és azok végül milyen eredményre vezettek. Vizsgáltuk azt is, hogy az új Be. eleget tudott-e tenni annak a régóta várt, de merész vállalásnak, hogy legalább a büntetőeljárás érdekében végzett titkos információgyűjtést és adatszerzést az eljárási törvénybe kanalizálja, és megteremtse ezáltal annak egységes, modern jogállam garanciarendszerét.[3]

A titkos felderítés hatályos szabályai és kritikája

A titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazása rendkívül súlyos beavatkozást jelentenek a magánszférába, ezért egy alkotmányos jogállamban alapvető követelmény, hogy a megfelelő garanciák biztosításával az alkalmazás feltételeit és kereteit törvény állapítsa meg. Ennek jelentőségét a rendszerváltáskor is felismerték, így az Országgyűlés még 1990 januárjában törvényt alkotott a különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról (1990. évi X. törvény).[4] Ezen átmeneti szabályozást előbb a Rendőrségről szóló 1994. évi XXIX. törvény (továbbiakban: Rtv.) és a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályai váltották fel. Későbbiekben az Rtv. rendelkezéseit alapul véve több szerv is kapott saját jogállási törvényében felhatalmazást titkos információgyűjtés folytatására (Vám- és Pénzügyőrség, Határőrség, ügyészség, Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata).[5] Az egyes törvényekben elszórt szabályozás ellenére a titkos információgyűjtés eszközei döntően azonosak a különböző szervek esetében. A szabályozás abban is egységes, hogy a magánszférát leginkább korlátozó eszközök alkalmazását külső engedélyhez köti. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés esetében ezt a külső engedélyt bíróság, a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés esetében az igazságügyért felelős miniszter adja ki. Ezen ún. külső engedélyköteles eszközök közé tartozik titkos házkutatás, a magánlakásban történtek megfigyelése és rögzítése, postai küldemények megismerése, elektronikus hírközlési szolgáltatás, útján továbbított kommunikáció tartalmának megismerése, a számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatokat megismerése.[6] Más eszközök alkalmazásáról a titkos információgyűjtés végzésére feljogosított szerv saját hatáskörben, vagy ügyészi jóváhagyással dönthet. E nem külső engedélyköteles eszköz az informátor, bizalmi személy, titkosan együttműködő más személy igénybevétele; fedett nyomozó igénybevétele; fedőokirat, fedőintézmény felhasználása; helyiség, épület és más objektumot, terep- és útvonalszakaszt, járművet, eseményt megfigyelése; csapda alkalmazása; a mintavásárlás, álvásárlás, bizalmi vásárlás, bűnszervezetbe való beépülés, ellenőrzött szállítás; sértett „helyettesítése”; hírközlési rendszerekből és egyéb adattároló eszközökből információt gyűjtése.[7] Továbbá széles körben van lehetőség adatok bekérésére különböző hatóságoktól, hírközlési, pénzügyi és egészségügyi szolgáltatóktól.[8]

A hatályos jogi szabályozás kialakulásának következő fontos lépése a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (továbbiakban: Be.) 2013. július 1-ei hatályba lépése volt, ami meghatározta, hogy a titkos információgyűjtés eredményeként beszerzett adatok miként használhatók fel a büntetőeljárásban bizonyítékként. Továbbá úgy rendelkezett, hogy a bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazására a nyomozás elrendelését követően csak a büntetőeljárási törvényben meghatározott feltételek mellett ún. titkos adatszerzésként van lehetőség.[9]

A hatályos szabályozás vizsgálatakor a titkos felderítés eszközei és az alkalmazásukra feljogosított szervek áttekintése mellett a titkos felderítés céljának, és az alkalmazhatóság feltételeinek törvényi meghatározása érdemel figyelmet. Az Rtv. rendkívül tágan határozza meg a titkos információgyűjtés alkalmazhatóságának célját következők szerint: „A rendőrség bűncselekmény elkövetésének megelőzése, megakadályozása, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, elfogása, körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, bizonyítékok megszerzése, a bűncselekményből származó vagyon visszaszerzése, valamint a büntetőeljárásban részt vevők és az eljárást folytató hatóság tagjainak, az igazságszolgáltatással együttműködő személyek védelme, valamint az e törvényben meghatározott költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében – törvény keretei között – titokban információt gyűjthet.”[10] A bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazását azonban ezen meglehetősen általános célmeghatározáson túl további feltételekhez. Ilyen eszközök alkalmazását súlyos bűncselekmények (5 évi, vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel fenyeget bűncselekmény), továbbá egyes konkrétan meghatározott bűncselekmények (a lelkiismereti és vallásszabadság megsértése, emberkereskedelem stb.) esetében, valamint a bűncselekmény gyanúja miatt körözött személy felkutatása céljából teszi lehetővé.[11] Az Nbtv. 53. § még tágabban határozza meg a titkos információgyűjtés célját. A nemzetbiztonsági szolgálatok az Nbtv.-ben meghatározott feladataik ellátása érdekében jogosultak titkos információgyűjtés alkalmazására. Az Nbtv. a külső engedélyköteles eszközök alkalmazhatósága tekintetében sem határoz meg további követelményeket. Ugyanakkor az Nbtv. ­– szemben az Rtv.-vel – tartalmazza azt a fontos szabályt, hogy „a nemzetbiztonsági szolgálatok a titkos információgyűjtés speciális eszközeit és módszereit csak akkor használhatják, ha az e törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg”.[12] Fontos kivétel továbbá, hogy a 2016-ban felállított Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ feladatrendszeréből adódóan titkos információgyűjtést nem folytat.

Ugyancsak sajátos helyzete van a 2010-ben létrehozott Terrorelhárítási Központnak (továbbiakban: TEK). A TEK működésének törvényi alapját az Rtv. 2010. évi CXLVII. törvénnyel végrehajtott módosítása teremtette meg. A törvénymódosítás a korábbi egységes rendőrséggel szemben három rendőri szervről rendelkezett. Eszerint a rendőrséget az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv mellett a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv (a korábbi Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálata (RSZVSZ) alapjain létrehozott Nemzeti Védelmi Szolgálat (NVSZ), valamint a terrorizmust elhárító szerv, a TEK alkotja. Értelemszerűen mindhárom rendőri szerv az Rtv.-ben meghatározottak szerint folytathat titkos információgyűjtést. A TEK sajátossága abban áll, hogy a kifejezetten terrorelhárítási feladatinak ellátása érdekében nem az Rtv., hanem az Nbtv. alapján folytathat titkos információgyűjtést. Ilyen esetben a külső engedélyköteles eszközök alkalmazását a TEK számára nem bíróság, hanem nemzetbiztonsági szolgálatokhoz hasonlóan az igazságügyi miniszter engedélyezi.[13]

Ezt a szabályozási keretet számos kritika érte az elmúlt másfél évtizedben. A témában még az Emberi Jogok Európai Bírósága is hozott Magyarországot elmarasztaló ítéletet. Eszerint sérti az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8 cikkét (magánélet védelme), hogy a TEK miniszteri engedéllyel is folytathat titkos információgyűjtést.[14]

Ami a jogirodalomban megfogalmazott kritikákat illeti, sok tanulmányban visszaköszönő megállapítás, hogy a szabályozás indokolatlanul széttagolt, és túl sok szerv jogosult a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazására. Az egyik legvitatottabb problémakör a titkos információgyűjtés és a büntetőeljárás kapcsolata. Ahogy a fentiekből is kitűnik a titkos információgyűjtés korántsem pusztán a bűncselekmények elkövetőinek és bizonyítékainak felderítésére, felkutatására szolgál, a lehetséges célok messze túlmutatnak a büntetőeljáráson. Ez egyfelől alapjogi szempontból a magánszféra védelme tekintetében problémás. Ugyanis míg a büntetőeljárási célok viszonylag könnyen megragadhatóak, addig az ezen túlmutató célok esetében a titkos információgyűjtés alkalmazhatóságát meghatározó törvényi korlátok kimunkálása jóval nagyobb kihívást jelent. Másfelől a büntetőeljáráson kívüli titkos felderítés eredményeként beszerzett információk büntetőeljárásban való felhasználhatósága is számos kérdést vet fel. A jelenlegi szabályozással szemben mindkét szempontot tekintve súlyos kritikák fogalmazhatók meg.

A problémák javarészt visszavezetnek ahhoz az alapvető hiányossághoz, hogy a szabályozás alig differenciál a tekintetben, hogy a hatóságok milyen cél elérése érdekében alkalmaznak titkosszolgálati eszközöket. Az alkalmazható eszközök és módszerek szinte azonosak függetlenül attól, hogy melyik szerv, milyen célból folytat titkos információgyűjtést, dacára annak, hogy a vonatkozó szabályok az egyes szervekre vonatkozó törvényekben elszórtan találhatók. Holott a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazására vonatkozó törvényi szabályozás kialakításakor alapvető szempontnak kellene lennie, hogy azok alkalmazása milyen célt szolgál.

Úgy véljük, itt érdemes megemlíteni azt is, hogy új kriminológiai kutatásokat alapul véve e területen új kihívásokkal is találkozunk, mely a tanulmányban vizsgált jogterületek szabályozásának kialakításánál a korábbinál is nagyobb körültekintésre kell, hogy ösztönözze a jogalkotót, akár a garanciális jogokat, akár a szabályozás hatékonyságának szempontjait tarjuk szem előtt. Egy tanulmányban még meg nem jelent előadáson hangzott el néhány héttel ezelőtt: „Mert az új bűnözési formák beépülnek azokba a szervekbe, amiknek pontosan az elhárítás lenne a feladatuk. Végül elvész a funkció. Integrálja, bekebelezi a legalitást imitáló bűnszervezet. Meg is fordítja a képletet. A legalitás látszata minden. A szervezett bűnözés naggyá lett, legális szervezetekben fejti ki tevékenységét. A szervezett bűnözés ma több elit és azt kiszolgáló réteg határokat átívelő együttműködése. Védi magát, védik egymást. Édeskevés a beszervezés, szűrni kell az információkat és előlük is megvédeni. Óriási csapda a saját szervezetben az ember, a rendszer és az információk védelme.”[15]

S ugyanígy az anyagi jogi jogfejlődésre is érdemes figyelemmel lenni, ha a kodifikáció teljes körű, s nem csak néhány részletkérdést érint.[16]

De visszatérve gondolatunk fő sodrához, fentiekhez a jogirodalom megfelelő támpontokkal szolgál. Például Finszter Géza „A rendészet elmélete” című monográfiájában a rendészeti és a bűnügyi felderítés megkülönböztetése, és az azok szabályozásával szemben támasztott követelményrendszer kidolgozása hasznos kiindulópontot szolgáltat. Különösebb magyarázatot nem igényel, hogy a bűnügyi felderítés célja az állam büntetőjogi igényének érvényesítése. Ennek érdekében a már elkövetkezett, megkísérelt, illetve bizonyos esetekben a már előkészített bűncselekmények elkövetőinek és bizonyítási eszközeinek felkutatására irányul. A bűnügyi felderítés akkor sikeres, ha a felderítés eszközei és módszerei összeegyeztethetők a védelemhez való joggal, és így a beszerzett adatok büntetőperben felhasználhatóak a bizonyítási eljárás során. A rendészeti megközelítés ettől alapvetően eltérő. A rendészet célja a közbiztonság és a közrend megóvása. Ezért a rendészeti felderítés célja a közbiztonságot és a közrendet veszélyeztető jelenségek beazonosítása és elhárítása. Ahogy Finszter Géza fogalmaz „a rendészeti szemlélet a jelenre és a jövőre tekint”. A rendészeti és a bűnügyi felderítés eltérő funkciója alapvetően különböző szabályozást tesz szükségessé, amit a monográfia ugyancsak részletesen bemutat. Eszerint a bűnügyi felderítés szabályainak helye a büntetőeljárási törvényben van. Ezzel szemben a rendészeti felderítés „a közigazgatási hatósági tevékenység egy ágazata”, ezért annak szabályozására a közigazgatási jogban kerülhet sor. A rendészeti felderítés kapcsán arra is felhívta a figyelmet, hogy „a tisztán prevenciós érdekből folytatott titkos felderítés” nem felel meg a szükségesség és az arányosság követelményének. Ezért álláspontja szerint a rendészeti felderítés nem indokolja a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést.[17] Ezt az álláspontot más szerző is osztja, hangsúlyozva, hogy „a bűnmegelőzés nem lehet bűnüldözési cél, így tisztán prevenciós okokból olyan súlyú jogkorlátozásra nem kerület sor”. Ilyen elfogadhatatlanul súlyos jogkorlátozásnak tekinthetők a külső engedélyköteles titkosszolgálati eszközök.[18] Ugyanakkor a hatályos törvények szerint a külső engedélyhez nem kötött eszközök esetében is felvetődhet, hogy a jogkorlátozás mértéke már a magánszféra védelméhez való jogot sérti.[19]

A bűnmegelőzés, mint a titkos információgyűjtés célja tehát súlyos elvi kérdéseket vet fel. Az Rtv. a titkos információgyűjtés lehetséges céljaként a bűncselekmény megelőzését és felderítését is nevesíti, miközben a büntetőeljárási törvény rendelkezéseiből következően már a bűncselekmény egyszerű gyanújának fennállása esetén is büntetőeljárást kell indítani. Igencsak kérdéses, hogy mikor kerülhet sor a felderítésen túlmutatóan, kifejezetten bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtésre. A témával foglalkozó szerzők többnyire azon az állásponton vannak, hogy a titkos információgyűjtés előfeltétele, hogy legyen valamely bűncselekmény elkövetésére utaló konkrét, valószínűsített tény vagy adat[20], azaz legyen „gyanúok”[21].

A gyakorlatban sokszor az is nehezen megítélhető meddig folytatható a gyanú megalapozását szolgáló felderítés. Bűncselekmény gyanúja esetén ugyanis a titkos információgyűjtést folytató szerv köteles „nyomban” elrendelni a nyomozást, vagy feljelentést tenni.[22] Több tanulmány is arra hívja fel a figyelmet, hogy ez a szabályozás a gyakorlatban rengeteg anomáliához vezet. Szigorú értelmezés esetén szinte kiüresíti a titkos információgyűjtés intézményét tekintettel arra, hogy a hatóság már a bűncselekmény egyszerű gyanújának fennállása esetén köteles megindítani a büntetőeljárást.[23]

E problémák pedig koránt sem csupán akadémikusak. A bírói gyakorlat szerint ugyanis abban az esetben, ha törvénysértéssel került sor a titkos információgyűjtés során az érintett bizonyítékok beszerzésére, úgy nincs helye olyan formában a kérdéses okiratokat tárgyalás anyagává tenni, mely a személyi bizonyításba ékelődik és az érintett terhelteket, tanúkat közvetlen észrevételekre, vallomástételre késztethetik.[24]

Mint azt már említettük a titkos információgyűjtés jelenlegi, az alkalmazás céljára tekintet nélküli, nem kellően differenciált szabályozása nemcsak alapjogi szempontból aggályos, de a bűnüldözési érdekeket sem szolgálja megfelelően. Számos tanulmány mutatott rá, és a legfőbb ügyész is többször jelezte az Országgyűlésnek benyújtott hivatalos beszámolójában, hogy a titkos információgyűjtés során beszerzett adatok gyakran nem használhatóak fel bizonyítékként a büntetőeljárásban.[25] Egy tanulmány a kábítószer-bűncselekmények miatt indított büntetőeljárások tapasztalatait vizsgálva hívta fel a figyelmet arra, hogy a felderítést végző szerv eltérő logika mentén értékeli a beszerzett adatokat, mint az az ügyész, akinek a vád képviseletét a büntetőperben el kell majd látnia. Ez egyébként okszerűen következik a rendészeti megközelítés imént ismertet természetéből, hiszen a felderítést rendészeti szervek végzik, miközben az ügyész előtt a perbeli bizonyíthatóság szempontja lebeg. A tanulmány szerint a problémát az jelenti, hogy a rendőrség többnyire ügyész felügyelet nélkül, önállóan folytat titkos információgyűjtést.[26]

Abban teljes szakmai konszenzus látszik, hogy a titkos felderítés jelenlegi rendszere megújításra szorul. A bemutatott súlyos anomáliák feloldására számtalan javaslatot fogalmaztak meg témával foglalkozó szakemberek. Szinte minden tanulmány e körben említi, hogy a titkos információgyűjtésnek sokkal inkább integrálódnia kell a büntetőeljárásba, valamint abban is egyetértés látszik, hogy a bűnfelderítési célú titkos információgyűjtés felügyeletében az ügyészségeknek sokkal nagyobb szerepet kell játszaniuk.[27]

A titkos felderítés újraszabályozása

A titkos felderítés újraszabályozásának szükségességét a jogalkotó is érzékelte. Ezért a Be. vonatkozó szabályai már hatályba lépése előtt is módosultak.[28] Majd 2006-ban a Be. újabb novelláris módosítása is érintette a tárgykört, ami elsősorban a beszerzett adatok felhasználhatósága tekintetében állapított meg új szabályokat.[29] A korrekciók ellenére azonban a titkos felderítés teljes szabályrendszerének újraalkotása iránti igény továbbra is megmaradt. Erre legélesebben az Alkotmánybíróság 2/2007. (I. 24.) AB határozat hívta fel a figyelmet, amiben a testület ismételten felvázolta a titkos felderítés szabályozásával szemben támasztott alkotmányossági követelményeket. Az AB határozat a titkosszolgálati eszközök alkalmazásának elrendelésére okot adó körülményeket meghatározó rendelkezések egy részét meg is semmisítette, mert azok bizonytalan tartalmú fogalmakon alapultak.[30] Az Alkotmánybíróság döntését követően kísérlet történt a titkos felderítés szabályozásának jelentősebb átalakítására. A Kormány már 2007 októberében törvényjavaslatot nyújtott be a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről[31]. A hatályos joggal szemben a törvényjavaslat tartalmazta a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés összes szabályát. Ugyanakkor a törvényjavaslat nem terjedt volna ki a nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtésére, amit továbbra is az Nbtv. szabályozott volna. Csupán a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő felhasználását szabályozta volna. Fontos érdemi újításként szerepelt a törvényjavaslatban titkos információgyűjtés alapjául szolgáló bűnüldözési célok pontosítása, valamint az érintett személyi kör meghatározása. A szükséges kétharmados többség hiányában azonban a törvényjavaslatból sohasem lett törvény. Holott ahogyan azt egy tanulmányban meg is megfogalmazták: „sok, a titkos információgyűjtés legitimitásával kapcsolatos kételyt eloszlatott volna, illetve egyértelmű vezérvonalat adott volna a jogalkalmazók részére”.[32]

Habár a 2010-es választásokat követően a Fidesz-KDNP pártszövetség kétharmados parlamenti többséghez jutott, a titkos felderítés szabályainak megújítása nem szerepelt a prioritások között. Ha a teljes szabályozás áttekintésére nem is került sor, a titkos információgyűjtés során beszerzett adatok büntetőeljárásban történő felhasználásának szabályain jelentősen enyhített a Kormány javaslatára az Országgyűlés.[33] 2011. március 1-ig a titkos információgyűjtés eredménye azzal szemben volt felhasználható, akivel szemben az információgyűjtést elrendelték, olyan bűncselekmény bizonyítására, amelyre elrendelték, s olyanra is, amire nem. Valamint felhasználható volt az engedélyben szereplő bűncselekmény minden elkövetőjével szemben is, azaz a bűntársaknál is. Ez a kör bővült ki azzal, hogy bárkivel szemben és bármilyen bűncselekményre rendelték el, az felhasználható mindenkivel szemben és minden bűncselekményben. Azaz a személyi és tárgyi kör vonatkozásában minden korlát leomlott. Gyakorlatilag értelmét vesztette megjelölni, kivel és milyen körben rendelik el a titkos információgyűjtést hiszen, ha egyszer elrendelték, bárkivel szemben bármi miatt felhasználható vált annak eredménye. Ez akkor hatalmas felháborodást okozott szakmai és politikai körökben egyaránt. Emiatt végül az utolsó pillanatban egy a zárószavazás napján benyújtott módosító javaslat annyiban módosította a törvényjavaslatot, hogy az adatok csak akkor használhatóak fel a büntetőeljárásban, ha a bíró ezt később jóváhagyja. Ennek igen nagy jelentősége van annak fényében, hogy a bírák gyakorlatilag korrigálták a jogalkotót azzal, hogy az újonnan megnyílt lehetőségek alapján gyűjtött információk és adatok felhasználását a büntetőeljárásban rendre nem engedélyezték.[34]

A titkos felderítés teljes újraszabályozásának gondolata az új büntetőeljárási törvény kodifikációjának folyamatában vetődött fel ismételten. Az új büntető anyagi jogi és a büntetés-végrehajtási kódex megalkotását követően a Kormány célul tűzte ki az új büntetőeljárási kódex megalkotását. Ezért 2013-ban neves elméleti és gyakorlati szakemberek bevonásával kodifikációs bizottság alakult, ami elkészítette az új büntetőeljárási törvény szabályozási koncepciójának munkaanyagát. A 2014-es választásokat követően azonban a kodifikációs munka új irányt vet. Létrejött az önálló Igazságügyi Minisztérium, és 2014 szeptemberében az igazságügyi miniszter miniszteri biztost nevezett ki a kodifikáció irányítására.[35] Az új büntetőeljárási törvény szabályozási elveiről szóló előterjesztést a 2015. február 11-ei ülésén fogadta el a Kormány[36]. Habár szabályozási elvek között nem olvashattunk a titkos felderítés szabályozásának megújításáról, azonban az az átfogó kodifikációs munka fontos elemévé vált. A miniszteri biztos a titkos eszközök alkalmazhatóbbá tételét tűzte ki célul. Megközelítése szerint a könnyebb alkalmazhatóság ez esetben nem egyes garanciális szabályok kiiktatását jelenti, mint azt sokan gondolhatnák, hanem éppen ellenkezőleg az eljárási garanciák erősítését és hatékonyabbá tételét.[37] Hiszen, ahogy arra a jogtudományi kutatások is rámutattak, az alkalmazhatóságát ma éppen az gátolja, hogy a titkos információgyűjtés során beszerzett, azonban a büntetőeljárás garanciális rendelkezéseinek kereteibe be nem illeszthető bizonyítékokat a bíróságok érthető okból figyelmen kívül hagyják. Ebből pedig egyenesen következik, hogy az eljárási garanciák javításával lehet a titkos felderítés eredményeit alkalmazhatóbbá tenni a büntetőeljárásban.

Széleskörű szakmai egyeztetéseket követően az új büntetőeljárási kódex tervezetét 2016. június 3-án tették közzé. Figyelemmel arra, hogy éppen a titkos felderítés eszközeinek szabályozására tekintettel az új kódex több rendelkezése is sarkalatosnak minősült, a törvényjavaslatot 2016 decemberében ötpárti egyeztetésre bocsátotta az Igazságügyi Minisztérium.

Az egyeztetésre bocsátott tervezet a szakmai várakozásoknak megfelelően a bűnüldözési célú titkos információgyűjtést jelentős mértékben integrálta a büntetőeljárásba. Mindezt a tervezet fogalomrendszere is visszatükrözte. Titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés helyett az új Be. egységesen „leplezett eszközök” megnevezéssel illette a titkosszolgálati eszközöket és módszereket. Az előterjesztő elsősorban titkos felderítés újraszabályozásával indokolta, hogy az új Be-ben egy nyomozást megelőző új eljárási szakaszt vezettek be „előkészítő eljárás” néven. Az eljárás e szakaszában a hatóságok azt vizsgálják fennáll-e a bűncselekmény gyanúja. Előkészítő eljárást az NVSZ és a TEK is folytathat. Előkészítő eljárás során meghatározott leplezett eszközöket alkalmazhat és adatszerzést folytathat a hatóság. Egyébiránt az előkészítő eljárásra a nyomozásra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni. Az előkészítő eljárás főszabály szerint legfeljebb hat hónapig tarthat. Azokban az esetekben, amikor az eljárás olyan bűncselekmények miatt van folyamatban, amelyek esetén bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök alkalmazása is engedélyezhető, az eljárás 9 hónapig tarthat. Az eljárásról kéthavonta tájékoztatni kell az ügyészséget.

Az új Be-ben láthatóan megvalósultak a jogirodalomban a titkos felderítés szabályozásával szemben megfogalmazott fontosabb követelmények. Az új eljárásjogi kódex a Finszter Géza által körülírt bűnügyi felderítést teljesen egészében a büntetőeljárási törvénybe integrálta. A számos szerző által megoldásként javasolt fokozott ügyészi felügyelet is megvalósult. Ezeket a változtatásokat nemcsak a szakmai, hanem a politikai körökben is üdvözölték. Az új büntetőeljárási törvény szakmapolitikai egyeztetésén, melyeken az öt parlamenti frakció képviselői és szakértői vettek részt, mindenki azt dicsérte, hogy milyen jó, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályai végre koherens módon az eljárási törvénybe integrálódnak.

Ugyanakkor már az új büntetőeljárási törvény kételyeket ébresztett a tekintetben, hogy teljes mértékben megvalósul-e a titkos felderítés szabályrendszerének jogállamiság és hatékonyság követelményét egyaránt érvényre juttató megújítása. Ugyanis az új Be. továbbra is rendelkezett a titkos információgyűjtés és a büntetőeljárás kapcsolatáról. Ez a nemzetbiztonsági szolgálatok titkos információgyűjtésére tekintettel nyilvánvalóan indokolt is. Ugyanakkor az ügyészség, a rendőrség és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal által folytatott titkos információgyűjtés esetében komoly kételyeket vetett fel. E rendelkezésekből ugyanis az következett, hogy e szervek a jövőben is alkalmazhatnak a büntetőeljáráson kívül is titkosszolgálati eszközöket és módszereket bűnüldözési célból. Figyelemmel a titkos információgyűjtés tág célrendszerére, az a tény, hogy az egyes szervekre vonatkozó jogállási törvények továbbra is adnak felhatalmazást titkos információgyűjtés alkalmazására, önmagában nem tekinthető aggályosnak. Azonban magától értetődően felnyitotta a rendészeti célú titkos felderítés újraszabályozásának és a büntetőeljáráshoz való viszonyának kérdését. Ezért a legnagyobb ellenzéki frakció az ötpárti egyeztetések keretében levélben fejtette ki az igazságügyi miniszternek az ezzel kapcsolatos kételyeit, és az alábbi kérdéseket vetették fel: Pontosan miként lehet elhatárolni az ügyészség, az Nemzeti Védelmi Szolgálat és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal „nem bűnüldözési célú információgyűjtését” és az új Be. szerinti „leplezett eszközök” alkalmazását? Az új Be. elfogadása maga után vonja-e, és ha igen milyen tartalommal a vonatkozó ágazati törvények módosítását? E törvénymódosításokat nem lenne-e indokolt párhuzamosan tárgyalni az Országgyűlésben az új Be-vel? A frakció már ekkor felvetette azt a kérdést, hogy a Kormány rendezi-e az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntésére figyelemmel a miniszteri engedéllyel folytatott titkos információgyűjtés problematikáját.[38] E kételyekre válaszul az ötpárti egyeztetés újabb fordulóján, 2017 januárjában az Igazságügyi Minisztérium ígéretet tett arra, hogy a titkos információgyűjtés más törvényekben található, új Be-hez kapcsolódó szabályainak módosításáról szóló törvény tervezetét közzéteszik, és az új Be. parlamenti tárgyalása során benyújtják.

Ennek megfelelően az Igazságügyi Minisztérium 2017. március 10-én közzétette a titkos információgyűjtés szabályainak az új büntetőeljárási törvénnyel összefüggő, továbbá a bírósági végrehajtás során a sértettnek megítélt polgári jogi követelések kielégítési sorrendjére vonatkozó rendelkezések módosításáról szóló törvény (továbbiakban: TIGYtv.) tervezetét. Pár nappal később a magyar közéletben bombaként robbant egy politikai napilapban megjelent cikk: „Már gyanú sem lenne szükséges a lehallgatáshoz”. Az újságíró éles kritikával illette, hogy az új Be. és a TIGYtv. tervezete lehetőséget ad arra a hatóságoknak, hogy gyanú nélkül is bárkit lehallgathassanak.[39] A cikket gyorsan követték a politikusok nyilatkozatai. Miközben az ellenzéki pártok már egy totális rendőrállam rémképét vélték felfedezni a tervezetben, addig a Kormány és a kormánypártok visszautasították az „alaptalan” vádakat.[40] Ezek a minden politikai térfélről érkező nyilvánvalóan eltúlzott reakciók jól mutatták, hogy a pártoknak milyen neuralgikus témában kellett volna politikai konszenzusra jutniuk. Az a vita ugyanis, ami a TIGYtv. körül az idézett cikk alapján kibontakozott alapvetően téves megközelítésen alapult. Hiszen az előző pontban bemutatott hatályos szabályozás fényében az a szenzációként kezelt „leleplezés”, miszerint az új Be. és a TIGYtv. alapján „gyanú nélkül” is lehet valakit hallgatni egyáltalán nem újdonság. A büntetőeljáráson kívül folytatott titkos információgyűjtés alapvető célja éppen az, hogy igazolja, vagy kizárja a bűncselekmény gyanújának fennállását. Ez így volt mióta törvényes lehetőség van titkos felderítés folytatására, és így lesz az új szabályok szerint is. Így az ezen alapuló ellenzéki kritikák éppúgy megalapozatlanok voltak, mint a kormánypártok és az Igazságügyi Minisztérium mindent tagadó nyilatkozatai.

Azonban később az is kiderült, hogy a TIGYtv. indokoltan került a figyelem középpontjába. Habár a vitatott cikk az új Be. rendelkezéseivel összefüggésben megfogalmazott kritikája alapvetően megalapozatlannak tűnik, az újságíró végső soron helyesen hívta fel a figyelmet arra, hogy a közzétett tervezet a titkos információgyűjtés alkalmazhatóságának kiszélesítésével és parttalanná válásával járhat. Miközben ugyanis a bűnügyi felderítés szabályait alapvetően a jogirodalomban kimunkált javaslatok mentén alakították ki az új Be-ben, addig a rendészeti felderítés ágazati törvényekbe kívánkozó szabályairól ez már korántsem mondható el. A TIGYtv. tervezetének kiindulópontja, hogy a „konkrét bűncselekmény felderítés és megszakítás” kerül ki az ágazati törvények tárgyi hatálya alól, és válik a büntetőeljárás részévé. Ennek megfelelően a TIGYtv. a korábban általánosan megfogalmazott bűnüldözési feladatokat megbontja egyfelől nyomozásra és felderítésre, másfelől „bűncselekmények megelőzésére”. Ez utóbbit az alábbiak szerint határozza meg az Rtv. 1. §-ának módosításával: „végzi a bűncselekmények megelőzését, amelynek során figyelemmel kíséri Magyarország bűnügyi helyzetét, feltárja a bűncselekmények elkövetésének kockázatait, a bűncselekmények elkövetésére irányuló törekvéseket, továbbá megszerzi, elemzi, értékeli, ellenőrzi és továbbítja a bűnözéshez kapcsolódó, a bűncselekmények megelőzése, illetve megakadályozása céljából szükséges információkat.” Tehát e teljesen általános megfogalmazott, konkrét bűncselekményhez nem kötődő esetben is lehetővé teszi titkos információgyűjtés folytatását. Ennek célját az Rtv. 65. §-ának újraszabályozásával az alábbiak szerint rögzíti: „Bűncselekmény elkövetésének megelőzése céljából akkor folytatható titkos információgyűjtés, ha megalapozottan feltehető, hogy attól a bűnözésre vonatkozó olyan információk megszerzése várható, amelyek elemzése és értékelése révén feltárhatók a bűncselekmények elkövetésére irányuló törekvések és lehetővé válik a bűncselekmények megelőzése, illetve megakadályozása.” Ráadásul a tervezet a magánszférát leginkább sértő bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazását is lehetővé tette volna. Mivel a titkos információgyűjtést a „bűncselekmény elkövetésének megelőzéséhez” és nem konkrét bűncselekmény felderítéséhez köti, ezért a bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazása sem konkrétan meghatározott súlyos bűncselekményekhez kapcsolódik. Ebből következően a tervezet a bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazásának feltételeit rendkívül általánosan határozta meg.[41]

A TIGYtv. benyújtását ugyancsak ötpárti egyeztetést előzte meg. Ennek keretében a legnagyobb ellenzéki frakció ismételten levélben foglalta össze aggályait az igazságügyi miniszternek. A frakcióvezető levelében vitatta, hogy a tervezetben szereplő módon megbontható-e a „bűncselekmények megelőzése” és a „bűncselekmények felderítése”. Különösen elfogadhatatlan tartotta, hogy a rendkívül elnagyoltan meghatározott „bűncselekmények megelőzése” céljából bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést lehessen alkalmazni. Arra is rámutatott, hogy a TIGYtv. tervezete szerint akkor is lehet majd titkos információgyűjtést folytatni, amikor még a „gyanút” felvető információk sincsenek, azaz még a „gyanú gyanúja” is hiányzik. Arra is felhívta a figyelmet, hogy mindez a titkos információgyűjtés és a büntetőeljárás kapcsolatában is további problémákat vethet fel. Kérdéses ugyanis, hogy a gyakorlatban miként lesz elhatárolható a „bűnmegelőzés” és a bűncselekmény „felderítése”, azaz milyen szintű, mélységű információk birtokában lesznek kötelesek a hatóságok véget vetni a titkos információgyűjtésnek, és lesz kötelező megindítani az új Be. szerinti előkészítő eljárást. Másként fogalmazva, hol van az a határ, amikor azt lehet (és kell) megállapítani, hogy már a gyanú szintjét el nem érő, de konkrét bűncselekményre, elkövetőre vonatkozó adatok vetődtek fel. E dilemmák miatt továbbra is fennáll majd annak veszélye, hogy megkérdőjeleződhet a beszerzett információk büntetőeljárásban történő felhasználhatósága.[42]

Az egyeztetéseket követően a Kormány végül érdemben módosította a TIGYtv. tervezetét. A legjelentősebb változtatás az volt, hogy a korábbi tervekkel szemben a benyújtott törvényjavaslat csak egyetlen esetben teszi lehetővé bűnmegelőzési célból bírói engedélyhez kötött eszközök alkalmazását. Erre akkor kerülhet sor, „ha megalapozottan feltehető, hogy attól a szervezett bűnözéssel kapcsolatos, illetve szervezett bűnözői csoportok azonosítását lehetővé tevő információk megszerzése várható”. A korábbi tervezettől eltérően a titkos információgyűjtés alkalmazását is időbeli korlátok közzé szorították.

A TIGYtv. megítélését illetően e változtatások ellenére sem alakult ki konszenzus az Országgyűlésben. Volt olyan ellenzéki frakció, amely az új Be-be foglalt előremutató rendelkezésekre is figyelemmel támogatásáról biztosította a törvényjavaslatot[43], míg a más frakciók az ötpárti egyeztetések keretében is megfogalmazott és át nem vezetett kritikáiknak adtak hangot a parlamenti vitában is.[44] A törvényjavaslatot bíráló képviselők elsősorban azt kifogásolták, hogy a TIGYtv. változatlan formában tartalmazta azt az Emberi Jogok Európai Bírósága által egyezménysértőnek ítélt rendelkezést, miszerint a TEK Nbtv. alapján folytatott titkos információgyűjtését az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi. Az Igazságügyi Minisztérium államtitkára a kritikákra válaszul elmondta, hogy TIGYtv. célja az új Be-hez igazodó módosítások átvezetése volt a titkos információgyűjtésről rendelkező törvényeken. Az Emberi Jogok Európai Bírósága által felvetett probléma megoldása nem volt része ennek a TIGYtv. kidolgozására irányuló jogalkotási eljárásnak.[45] A Kormány az Országgyűlés 2017. évi őszi ülésszakára vonatkozó törvényalkotási programjának 25. pontjában valóban szerepel az Nbtv. módosítása, amelynek előadója a belügyminiszter lesz. A törvényalkotási program szerint e módosítással akarják megszüntetni az Emberi Jogok Európai Bírósága által megállapított jogsértő állapotot. A törvényalkotási program előrevetíti, hogy a szükséges külső kontroll megvalósítása érdekében a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság kap majd jelentős ellenőrzési jogosítványokat.[46]

Nyitott kérdések

Összességében a leplezett eszközökre és a titkos információgyűjtésre vonatkozó új törvények a hatályos szabályozáshoz képest jelentős előrelépésként értékelhetők. A bűnügyi felderítés tekintetében a szabályozás láthatóan a szakirodalomban is felvetett javaslatokon alapul, ami bizakodásra ad okot a tekintetben, hogy az eljárási garanciák megtartása, sőt erősítése mellett javulhat a titkos felderítés hatékonysága.

Azonban ezeket az eredményeket meglehetősen relatívvá teszi, hogy a jövőben a legáltalánosabban felfogott bűnmegelőzési célból is lehetőség lesz titkos információgyűjtés alkalmazására. Több mint vitatható, hogy gyanúok hiányában mi a jogállami alapja a titkos információgyűjtésnek. E tekintetben az új szabályozás nemhogy előrelépésként, hanem egyenesen visszalépésként értékelhető. Ez még akkor is igaz, ha a legsúlyosabb jogkorlátozással járó, bírói engedélyhez kötött eszközöket csak a szervezett bűnözéssel összefüggő információk beszerzése érdekében lehet majd folytatni. Ugyanakkor a nyomozó hatóság bármilyen eljárásra rámondhatja, hogy az szerinte a szervezett bűnözéssel kapcsolatos.[47] Így az engedélyező bíróságok kialakuló gyakorlata alapján később mondhatunk csak véleményt arról, hogy a bíróságok e kritériumot mennyire fogadják el majd bemondásra, s milyen körben kérnek erről bizonyítékokat.

Különösen elszomorító, hogy titkos felderítés újraszabályozásakor a jogalkotó nem módosította a TEK titkos információgyűjtését szabályozó, az Emberi Jogok Európai Bírósága által egyezménysértőnek minősített rendelkezést. Az egyezménysértő rendelkezést a TIGYtv. változatlan formában tartalmazta. Tehát a kormánypárti többség egy olyan törvényszöveget szavazott meg, amiről pontosan tudta, hogy az sérti a magánszféra védelméhez való jogot, és ezért ellentétes az Emberi Jogok Európai Egyezményével.

E tekintetben aligha fogadható el a Kormány azon védekezése, hogy csak átmenetileg fogadtatják el újra az alapjogot sértő rendelkezést. Vannak élethelyzetek, amikor az ideiglenes, kárelhárító cselekvés indokolható. Ilyen, mondjuk, ha csőtörés esetén betömjük valamivel a lyukat, ameddig a szerelő ki nem ér hozzánk. Aligha alkalmazható azonban ez a szemlélet jogalkotási folyamatokban. Nem alkotható egy tudottan alapjogsértő, ideiglenes jogszabály, addig ameddig ki nem találják, hogy mi lenne az ideális megoldás. Márpedig fenti esetben pontosan ez történt. A dolog összefoglalható úgy, hogy az Országgyűlés megalkotott egy már a képviselők számára is eleve tudottan hibás jogszabályt, annak biztos tudatában, hogy a strasbourgi bíróság – amely korábban egy konkrétan ugyanilyen szabályozással összefüggésben precedensként hivatkozható marasztaló döntést hozott – kártérítésre fogja kötelezni az ez alapján meghozott döntések miatt Magyarországot. Nagy szerencséje van a törvényjavaslatot támogató képviselőknek, hogy az Országgyűlésben leadott szavazatukért nem viselnek anyagi felelősséget. Pontosan tudták ugyanis, hogy cselekményük következménye az lesz, hogy a magyar államot kártérítésre kötelezhetik az általuk elfogadott törvény felhatalmazása alapján meghozott intézkedések miatt. Olyannyira tudták ezt, hogy a jogalkotási tervben már eleve szerepeltették e jogszabály kijavítását. Az ilyen szemléletű jogalkotás bővebb kritikájára nincs is szükség, hiszen az önmagát minősíti.

Ilyen előzmények után csak reménykedni lehet benne, hogy ősszel a Kormány valóban egy olyan szabályozást tesz le az Országgyűlés asztalára, ami úgy teremti meg a strasbourgi bíróság által elvárt jogi garanciákat, hogy közben nem nyit az esetleges visszaélések számára újabb kiskapukat.

E tanulmány egyelőre nem fokuszálhatott másra, mint a jogalkotás eredményeinek elemzésére és kritikájára. A szabályozás próbája ugyanakkor ez esetben is a jogalkalmazás lesz. E mondat e témában azért nem közhelyes, mert láthattuk, hogy a hatályos, a felderítő szerveknek tág mozgásteret biztosító törvényi szabályozással kapcsolatban is miképpen kompenzáltak a bíróságok, és alakították a gyakorlatot éppen a jogalkotói szándék ellenére.

Dr. habil. Bárándy Gergely PhD
az Országgyűlés törvényalkotási bizottságának alelnöke

Dr. Enyedi Krisztián
az Országgyűlés Hivatalának szakértője

A tanulmány előzetes a Büntetőjogi Szemle év végén megjelenő 2017. évi 3. lapszámából.

---